Agradecimiento: A Rodrigo Tarquino de Bolivia, a Francisco Cruz de Ecuador, y a Sandra Chamorro y Diego Higuera de Colombia, compañeros del Máster en Conservación de Espacios Naturales Protegidos, por sus aportes y aclaraciones puntuales sobre sus respectivos países.
Los modelos tradicionales y hacia donde vamos
Ciertamente, si vemos los objetivos de las organizaciones de conservación y las exigencias actuales de pueblos indígenas encontraríamos que hay muchos puntos de encuentro y cuestiones comunes, pero si nos ponemos a llegar a acuerdos “permanentes” y “comunes” encontraremos visiones e intereses totalmente válidos, pero evidentemente distintos. Por tanto el presente artículo pretende mostrar y evidenciar los puntos en común y los avances sobre el tema en cuatro países, todos andino-amazónicos, con alto grado de población indígena y con avances importantes sobre el tema de conservación a través de las áreas naturales protegidas con recursos manejados y usados por poblaciones ancestrales de manera tradicionales.
Los modelos de conservación iniciales y de protección estricta (que son figuras sumamente importantes) fueron y son duramente criticados y observados en sus orígenes por tender a “alejar” o “expulsar” a los pueblos indígenas que vivían tradicionalmente en esos territorios. Como es el caso del primer parque nacional del mundo -en la práctica- como es Yosemite[1] (Sierra Nevada en California); este parque fue establecido en las tierras del pueblo Miwok después de una guerra desigual contra este pueblo, y fue seguido de la expulsión de sus tierras a los sobrevivientes. El establecimiento y declaración posterior de Yellowstone no es distinto a esa realidad. Actualmente gran parte de estos parques en los Estados Unidos de Norteamérica están siendo reclamados por pueblos indígenas pero según su legislación se trata de áreas silvestres "donde el propio hombre es un visitante que no permanece allí". Es este modelo de áreas naturales, exportado por los conservacionistas occidentales, el que se transformó en el enfoque dominante de la conservación de la naturaleza en toda la región de los trópicos durante la era del "desarrollo" posterior a la segunda guerra mundial.
En los últimos 16 años, la comunidad conservacionista internacional ha hecho esfuerzos más concertados para desarrollar principios y pautas tendientes a conciliar los derechos e intereses indígenas con las iniciativas de conservación. El Convenio sobre la Diversidad Biológica –CDB- en su artículo 8J impone a los gobiernos ciertas obligaciones relacionadas como: “Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente”. Al mismo tiempo, ha habido importantes avances en la legislación internacional y se ha definido con mayor claridad los derechos de los pueblos indígenas; esos avances se han consolidado en la reciente Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
En 1999, la Comisión Mundial de Áreas Protegidas de la UICN aprobó pautas para permitir a los pueblos indígenas ser propietarios y administradores de áreas protegidas los cuales son principios sumamente novedosos y de gran importancia en la conservación. Estas pautas hacen hincapié en el manejo conjunto de las áreas protegidas, en el establecimiento de acuerdos entre los pueblos indígenas y los organismos de conservación, en la participación indígena y en el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas al "uso tradicional” de sus tierras y territorios, y que se condice con el mandato del CDB.
En consecuencia se da inicio a lo que debemos señalar como un gran avance, aún en proceso, el diseño e implementación formal de la categoría VI de la UICN : Área Protegida con Recursos Manejados, denominada al área protegida manejada principalmente para la utilización sostenible de los ecosistemas naturales. Está categoría contiene predominantemente sistemas naturales no modificados, que son objeto de actividades de manejo para garantizar la protección y el mantenimiento de la diversidad biológica a largo plazo, y proporcionar al mismo tiempo un flujo sostenible de productos naturales y servicios para satisfacer las necesidades de la comunidad.[2]
Asimismo en este contexto estas áreas protegidas equivalentes a la Categoría VI de la UICN ofrecen en la actualidad una oportunidad y posibilidad interesante de disminuir la brecha entre conservación y producción, resolver conflictos sobre el establecimiento de ANP en territorios ancestrales de los pueblos indígenas, y mejorar la coordinación institucional. No obstante, el manejo de las áreas protegidas de esta categoría es aún complejo, lo cual requiere la necesidad de conseguir un adecuado mecanismo de establecimiento de acuerdo a las realidades particulares de cada lugar, y de población indígena o grupo étnico y sobre manejo ya que existen varios desafíos importantes en los países andino-amazónicos de tipo legal, institucional, social y económico. Por otro lado, es necesario avanzar en la conciliación entre conservación y producción, no sólo en lo teórico sino también en lo práctico y este modelo tiende a ello, y allí radica su importancia.
La denominación de las ANP de categoría VI de la UICN en los países de la sub-región andino –amazónica (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú) son diversas, llegando llamarse entre otras formas e indistintamente de la siguiente manera:
- Área Natural de Manejo Integrado Nacional o Departamental
- Coto de Caza
- Refugio o Reserva de Vida Silvestre
- Reserva Comunal
- Reserva de Producción de Fauna
- Reserva de Recursos Manejados
- Reserva Natural de
la Sociedad Civil - Reserva Forestal
- Reserva Nacional
- Reserva Nacional Cultural
- Reserva Natural
Evidentemente estas categorías se encuentran en países andino-amazónicos con gran riqueza cultural y biológica. Pueden traducirse en el marco de esta investigación en áreas protegidas con población indígena. Son temas relevantes que, con esta categoría reconocida por la UICN , han tenido muchos más avances que en otras regiones, pero que aún requieren algunos esfuerzos complementarios. Este modelo de ANP es una opción para realizar estudios de caso donde se siga evidenciando los principios conservacionistas de los pueblos indígenas, lo cual es claramente compatible con los objetivos conservacionistas o de las ANP.
A pesar de lo positivo de esta categoría y del interés que está atrayendo, aún es una categoría experimental en los países andino-amazónicos y más aún en el mundo, para la cual la legislación está recién en desarrollo pleno y recientes modificaciones. Dos temas distintos están en proceso: la diferencia fundamental entre las perspectivas de conservación y el punto de vista de los indígenas, y el desarrollo de un mecanismo para el manejo y la co-administración de estas ANP; otro tema fundamental y de reciente data en algunos países es la posibilidad de realización de actividades extractivas (minería, tala, o hidrocarburos) distintas a las actividades tradicionales de los pueblos indígenas que pueden hacer peligrar actividades tradicionales de subsistencia, como la caza, recolección de alimentos entre otros.
El caso de Bolivia. Dentro de la legislación boliviana según el Reglamento General de Áreas Protegidas (Decreto Supremo Nº 24781 del 31 Julio de 1997) en los artículos 19 al 27, se establecen las categorías de manejo para las áreas protegidas, de donde se pueden denominar a dos ANP como categoría VI de la UICN , siendo éstas: las Reservas de Vida Silvestre Nacional o Departamental y las Áreas Naturales de Manejo Integrado Nacional o Departamental.
El Área Natural de Manejo Integrado Nacional o Departamental tiene como objetivo compatibilizar la conservación de la diversidad biológica y el desarrollo sostenible de la población local. Constituye un mosaico de unidades que incluyen muestras representativas de eco-regiones, provincias biogeográficas, comunidades naturales o especies de fauna y flora de singular importancia, zonas de sistemas tradicionales de uso de la tierra, zonas para uso múltiple de recursos naturales y zonas de protección estricta.
El caso de Colombia. Dentro del Sistema de Parques Nacionales Naturales SPNN, podemos encontrar algunas categorías que podrían entrar en la categoría VI como el Coto de Caza (establecido sobre bosque natural)y la Reserva Forestal Productora (sólo si se establece sobre la parte productora) entre otros. También existen otras áreas con categoría o dentro de las “otras protecciones” con sustento jurídico compatible con la Categoría VI de la UICN- pero que no pertenecen al sistema- que encajarían perfectamente en esta categoría como son:
Las Áreas de Traslape de Sistema de Parques Nacionales y Territorios Indígenas: un porcentaje importante de las áreas del sistema de parques nacionales tienen traslape con resguardos indígenas. La ley consagra la no-incompatibilidad entre ambas figuras y prevé un régimen especial de manejo. Esto en la práctica significa el reconocimiento de un tipo de área protegida diferente. Algunas de estas sin duda corresponden con la definición de la Categoría VI de la UICN.
Los Territorios Colectivos de Comunidades Negras: como resultado de la adhesión al convenio 169 de la OIT (aprobado por ley 21 de 1991), la ley colombiana reconoce la propiedad colectiva de la tierra a las comunidades negras que han ocupado tierras baldías en las zonas ribereñas de los ríos de la cuenca del Pacífico y en otras zonas con similares características. Más de 5.5 millones de hectáreas (más del 50%), han sido tituladas (sin traslape con las áreas del Sistema de Parques Nacionales). Muchas de ellas son áreas de bosque natural destinadas a la explotación forestal, con alto potencial silvicultural.
Las Reservas Campesinas: son un posible caso especial que la ley colombiana crea para estabilizar el campesinado y crear una oportunidad para el manejo ambiental. Son grandes zonas de uso múltiple, dentro de las cuales podrían ser creadas áreas protegidas con ecosistemas naturales para el uso sostenible de los recursos naturales.
El caso de Ecuador: en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador, existe una categoría equiparable a la categoría VI. Algunas de esas Areas contienen grupos humanos en su interior que de manera ancestral han utilizado los recursos y que en la actualidad se encuentran organizados de manera conjunta con la autoridad de áreas protegidas y/o ambiental, a fin de desarrollar actividades tendientes al manejo del área y a la conservación de sus recursos.
El caso de Perú. De acuerdo con la Ley de Áreas Naturales Protegidas, Ley Nº 26834 y su Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo Nº 038-2001-AG, existen cuatro categorías de manejo equivalentes a la Categoría VI UICN, dentro de las cuales se consideran: los bosques de protección, los coto de caza, las reservas naturales y fundamentalmente las reservas comunales.
Los Bosques de Protección, son áreas que se establecen con el objeto de garantizar la protección de las cuencas altas, las riberas de los ríos y de otros cursos de agua y en general, para proteger contra la erosión a las tierras frágiles que así lo requieran. En él se permite el uso de recursos y el desarrollo de aquellas actividades que no pongan en riesgo la cobertura vegetal del área.
Los Coto de Caza, son áreas destinadas al aprovechamiento de la fauna silvestre a través de la práctica regulada de la caza deportiva.
Las Reservas Nacionales, son áreas destinada a la conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de los recursos de flora y fauna silvestre, acuática o terrestre. En ella se permite el aprovechamiento comercial de los recursos naturales bajo planes de manejo, aprobados, supervisados y controlados por la autoridad nacional competente, y
Las Reservas Comunales, son áreas destinadas a la conservación de la flora y fauna silvestre, en beneficio de las poblaciones rurales vecinas. El uso y comercialización de recursos se hará bajo planes de manejo, aprobados y supervisados por la autoridad y conducidos por los mismos beneficiarios. Puede ser establecida sobre suelos de capacidad de uso mayor agrícola, pecuario, forestal o de protección y sobre humedales.
Comentarios y críticas a la Categoría VI
La legislación sobre áreas protegidas es relativamente reciente respecto a que incluya una categoría con el objetivo primario de beneficiar a las poblaciones locales – la categoría VI, puntualmente, está atrayendo la atención en estos países como una herramienta innovadora para el manejo conjunto de las áreas protegidas. A nivel internacional, la figura de reserva comunal del Perú ha sido citada como modelo para áreas protegidas en línea con las políticas recomendadas por la IUCN.
Debemos entender que en principio y sobre todo que esa categoría es un área dedicada a la conservación y es parte de la herencia natural como tal; a pesar del co-manejo y/o co-administración, es esencial que sea monitoreada para asegurar que todo uso - tanto externo como interno - sea compatible con la conservación de la biodiversidad. Debiendo los pueblos indígenas o locales demostrar que su uso es compatible con la conservación de la biodiversidad a través de documentación formal y de la implementación de los planes de manejo y el Estado como supervisor. Las autoridades o cabezas de los sistemas de áreas protegidas por tanto deben tener claro el papel de las organizaciones indígenas y sus aliados. Lo cual es ambiguo en cuanto a la autonomía de las comunidades locales. Por un lado se reconoce el uso y estilos de vida tradicionales y la autodeterminación de comunidades nativas y “campesinas”, pero solamente “si los usos son compatibles con los objetivos de las áreas protegidas”. Todos estos países son parte del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales de acuerdo a lo cual los pueblos indígenas tienen el derecho a “decidir sus propias prioridades para el proceso de desarrollo mientras afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y las tierras que ocupan o utilizan, y para ejercer control, al punto posible, sobre su propio desarrollo económico, social y cultural”, pero nuevamente queda en las resoluciones generales del reglamento un punto calificador de que el uso debe estar “en armonía con los objetivos por los cuales se crearon las Áreas Protegidas”. Tales puntos de calificación son incompatibles con el Convenio 169 del OIT. Lo cual requiere una aclaración y un punto intermedio donde se concilie intereses y compromisos asumidos en la comunidad internacional.
Las áreas protegidas de esta categoría han tenido, en principio, avances interesantes en Perú. En lo que concierne las iniciativas de creación, existen antecedentes como la Reserva Comunal Amarakaerí[3] que ha sido impulsada a iniciativa de los pueblos indígenas así como el pedido formal y que aún esta en espera de la Propuesta de Reserva Comunal Matsés[4] que, debido a la oferta promocionada por el sector energético del gobierno actual, no ha prosperado a pesar de contar con los estudios técnicos requeridos, con opinión favorable. Lo cual nos lleva a preocuparnos pero también a entender que es posible y necesario conciliar y unir las dos visiones de los pueblos indígenas y conservacionistas, porque no son contrarias.
Sobre el tema de recursos en los países andino-amazónicos es evidente la existencia de un problema estructural para poder brindar el tipo adecuado de asistencia, ya sea porque no hay ningún apoyo real por parte de las autoridades. Por lo tanto, muchas organizaciones indígenas se sienten atrapadas entre la necesidad de apoyo del Estado y la lucha política para retener su autonomía. Un caso irónico y real en Perú es la de La Reserva Comunal Tamshiyacu-Tahuayo, ubicada en Loreto, que fue creada por norma regional en vez de una norma nacional y por lo tanto cae fuera del Sistema Nacional de Áreas Protegidas por el Estado - SINANPE y su legislación específica y su régimen administrativo. Llegaron a desarrollar su propio sistema de control, con el apoyo de la policía local cuando fue necesario. Incluso funcionarios y especialistas que trabajan dentro del Sistema de Áreas Nacionales Protegidas reconocían del éxito de la Reserva Comunal Tamshiyacu-Tahuayo; quizás dicho éxito se debía a la falta de régimen burocrático. Pero, actualmente, esa reserva se viene amenazada por las actividades de hidrocarburos y al no ser un Área Protegida Nacional tiene serios problemas[5].
Por tanto se debe desarrollar un régimen legislativo que satisfaga los requerimientos del gobierno para la formalización del manejo de estas ANP y que sea lo suficientemente accesible dentro de los alcances de las comunidades indígenas, quienes deben ser las responsables del manejo. El peligro es que un sistema demasiado técnico o burocrático podría restarles poder a las comunidades antes de que se inicie el manejo de la reserva, por lo tanto condenando el sistema al fracaso desde su inicio.
Reflexiones finales
Si bien es cierto que los objetivos de las áreas protegidas fueron diseñadas para proteger y salvaguardar muestras sobresalientes de biodiversidad, de lugares naturales, culturales y escénicos del mundo y no con el fin de reducir la pobreza; en las últimas décadas los objetivos de conservación de las ANP han concedido una gran importancia a la opinión y a las posibilidades de sustento de la población local. En el modelo imperante de desarrollo, las ANP son concebidas como una pérdida de oportunidades de desarrollo, así como la pérdida de derecho de posesión de áreas tradicionales. Por tanto es necesario contar con propuestas para la reducción de la pobreza principalmente en las zonas de amortiguamiento y en áreas bajo categorías especiales como la categoría VI ya que estas áreas tienen buenas posibilidades de favorecer no sólo a los pueblos indígenas, sino a la sociedad en general, por tanto deberían ser espacios de encuentro para lograr acuerdos entre los habitantes, los gestores de la conservación y del desarrollo.
Si bien es cierto que la categoría VI permite el manejo de los recursos, este manejo ha de tener objetivos claros como el de proteger y mantener a largo plazo la diversidad biológica y otros valores naturales particulares de cada ANP; promover prácticas de manejo tradicionales con fines de producción sostenible; preservar la base de recursos naturales contra la enajenación de otras modalidades de utilización de tierras que sean perjudiciales para la diversidad biológica del ANP; y contribuir al desarrollo de la población indígena así como tender a modelos de sostenibilidad.
Para que las ANP sean catalogadas o clasificadas dentro de la categoría VI, deben cumplir con ciertas directrices para la selección, tales como el requisito de que por lo menos dos terceras partes de la superficie deben estar en condiciones naturales, aunque el área también puede contener zonas limitadas de ecosistemas modificados y el ANP debe tener una extensión considerable para poder garantizar la utilización sostenible de sus recursos sin que ello vaya en detrimento de sus valores naturales a largo plazo, es decir se asegure la sostenibilidad del mismo.
Sobre la gobernanza, la responsabilidad orgánica del manejo debe estar a cargo de organismos públicos con un mandato preciso a favor de la conservación, y se ha de llevar a cabo en asociaciones con la comunidad local; o bien se puede efectuar de conformidad con las costumbres locales, con el apoyo y el asesoramiento de organismos gubernamentales o no gubernamentales. Lo cual entra en una ambigüedad de acuerdo al Convenio 169 de la OIT , por tanto debería encontrarse una vía adecuada para solucionar este tema, tendientes a promover mecanismos que permitan el ejercicio pleno de la participación de los pueblos indígenas en las instancias de toma de decisión del Estado respecto de ANP y la conservación. Esto incluye mecanismos de diálogo para lograr acuerdos de conservación en el marco del ejercicio del derecho de autodeterminación.
En cada ANP donde habitan pueblos indígenas, la gestión debería ser implementada de manera conjunta, basada en una jurisdicción articulada y consensuada. El modelo de gestión compartida-categoría VI de la UICN- implica corresponsabilidad entre dos actores, por lo que se necesita el fortalecimiento de sus capacidades. Los pueblos indígenas deben tener instituciones sólidas que organicen el uso de los recursos, la conservación, la distribución y participación justa y equitativa de los beneficios.
Referencias
1. Convenio sobre la Diversidad Biológica – CDB - http://www.cbd.int/ Artículo 8 (j): Conocimiento Tradicional, Innovaciones y Prácticas.
2. EUROPARC-España. 2005. Procedimiento de asignación de las categorías de manejo UICN a los espacios naturales protegidos. Oficina Técnica de EUROPARC-España. http://www.europarc-es.org/intranet/EUROPARC/publicado/publicaciones_Europarc-Espana/categorias_uicn.pdf
3. Informe del Seminario/Taller “Pueblos Indígenas y Áreas Protegidas en América Latina” - Red Latinoamericana de Cooperación Técnica en Parques Nacionales, Otras Áreas Protegidas, Flora y Fauna Silvestres - Programa FAO/OAPN - Fortalecimiento del manejo sostenible de los recursos naturales en las áreas protegidas de América Latina.
4. National Park Service – U. S. Department of the Interior - http://www.nps.gov/yose
5. Newing H. – Wahl L. 2004. “Reservas Comunales en el Perú” - Edición especial de Cultural Survival Quarterly: acerca de pueblos indígenas y áreas protegidas.
6. Observatorio de Actividades Hidrocarburíferas en el Perú http://www.observaperu.com/
7. Oilwatch y Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales. 2004. De Yosemite y Yellowstone a Kuala Lumpur.
8. Terborgh, J., Peres, C. 2002. Indigenous people and protected areas in Making Parks Work, Strategies for Preserving Tropical Nature en J. Terborgh, C. van Schaik, M. Rao, and l. Davenport Editor. Washington, DC.
9. Unión Mundial para la Naturaleza – UICN http://cms.iucn.org/about/ index.cfm ( People and Protected Areas: Equity and Governance http://cms.iucn.org/about/work/programmes/social_policy/sp_themes/sp_themes_pandpa/index.cfm)
10. Véronique Guèvremont. Aplicación y Seguimiento de la Convención sobre la Diversidad de las Expresiones Culturales: El Reto de una Acción Concertada de la Sociedad Civil. Facultad de Derecho de la Universidad Laval , Québec.
[2] Procedimiento para Asignación de Categorías de manejo UICN a los espacios naturales protegidos. Oficina Técnica de EUROPARC-España.
[3] Establecida mediante Decreto Supremo Nº 031-2002-AG (09 de mayo de 2002), tiene una extensión total de 402,335.62 ha . Ubicada en Madre de Dios, provincia de Manu, distrito de Madre de Dios. La Reserva Comunal Amarakaeri- RCA- es el territorio ancestral Harakmbut, en beneficio de los pueblos Yine y Matsiguenka protegido y asegurado por el Estado a través de un estatus legal que respalda el uso efectivo que hacen las comunidades nativas del área entre los ríos Madre de Dios y Pukiri en la provincia del Manu. La categoría de Reserva Comunal es de uso directo, donde la administración de la misma recae en las comunidades nativas beneficiarias organizadas y representadas por el Ejecutor de Contrato de Administración (ECA- Amarakaeri), elegido por las mismas comunidades, que se encargará del adecuado aprovechamiento y comercialización de los recursos, siempre según planes de manejo aprobados y supervisados por la autoridad, conducidos por la misma población. (Fuente: Observatorio de Actividades Hidrocarburíferas en el Perú www.observaperu.com)
[4] Memorial de la Comunidad Nativa Matsés sobre los lotes petroleros y la propuesta de Reserva Comunal Matsés del 30 de enero del 2008 (fuente: Observatorio de Actividades Hidrocarburíferas en el Perú http://www.observaperu.com/pdfs/PROMUNCIAMIENTOS/Memorial_II_Matses.pdf )
[5] La Reserva Comunal Tamshiyacu –Tahuayo-RCTT, fue creada el 19 de Junio de 1991 con Resolución Ejecutiva Regional Nº 080-91-CR-GRA-P como producto de la coalición entre las comunidades locales e investigadores biólogos que trabajaban principalmente en la zona de los ríos Tahuayo y Blanco, así como en respuesta a intensas actividades extractivas de recursos del bosque (Newing & Bodmer, 2003). Alrededor de la reserva se encuentran 33 comunidades circunscritas a los ríos Tahuayo, Tamshiyacu, Yarapa y la cuenca superior del Yavarí Mirín que contienen una población superior a los seis mil habitantes. Entre las principales actividades que generan mayores ingresos económicos a la gente local destacan la agricultura y pesca (42%), extracción de productos forestales no maderables (23%), caza de animales silvestres (19%) y un 6%, se dedica a la extracción de madera. La RCTT se extiende hacia el Yavarí y es justificadamente considerada como zona fuente del área de aprovechamiento de los ríos Orosa, Manití y Tamshiyacu. Esta zona fuente en un futuro proyecta ser una extensión de la reserva comunal por las razones siguientes: 1) garantizaría la conservación del huapo rojo en gran parte de su distribución geográfica, 2) Se minimizaría el impacto humano por actividades extractivas, y 3) geopolíticamente, con la intención de mantener las buenas relaciones de amistad con el Brasil, se estaría dando reciprocidad a la iniciativa dada por el Brasil, donde posee extensas área de conservación indígena, a la margen derecha del Yavarí y lo ubican como la segunda área mas extensa en su género. (Fuente: Observatorio de Actividades Hidrocarburíferas en el Perú http://www.observaperu.com/index.php?option=com_content&task=view&id=49&Itemid=42 )
